Adminbolag underkänns av Högsta förvaltningsdomstolen – men många frågor kvarstår
2025-10-24
Frågan om så kallade adminbolag inom personlig assistans har under senare år fått ökad uppmärksamhet. Högsta förvaltningsdomstolen har nyligen meddelat en dom där rätten bedömde att ett företag som sålde administrativa tjänster till assistansberättigade bedrev tillståndspliktig verksamhet.
Domskälen lämnar tyvärr många relevanta frågor obesvarade. Det är alltjämt oklart var gränsen går mellan tillåtna administrativa tjänster och tillståndspliktig assistansverksamhet. Avsaknaden av tydlig vägledning riskerar att leda till skärpt tillämpning från myndigheter – något som i första hand drabbar de assistansberättigade.
På senare år har särskild uppmärksamhet riktats mot de företag som säljer administrativa tjänster direkt till assistansberättigade utan att sälja själva utförandet av personlig assistans, dvs vara en assistansanordnare. Det här är alltså företag som inte har tillstånd av IVO att bedriva assistansassistansverksamhet. De administrativa tjänster som dessa företag säljer rör nödvändiga administrativa delar för att verkställa och få ersättning för utförd personlig assistans. De erbjudna tjänsterna rör sådant som lönehantering, schemaläggning, redovisning av utförd assistans samt rekrytering. Detta är sådant som hanteras av assistansanordnaren i de fall den assistansberättigade har valt att köpa assistansutförandet av en sådan. När den assistansberättigade i stället har valt att själv vara arbetsgivare åt sina personliga assistenter är dessa administrativa tjänster sådant som åligger den assistansberättigade. Denna har då kunnat anlita andra för dessa administrativa delar. Företag som tillhandahåller närmast samtliga administrativa tjänster som behövs inom den personliga assistansen har kommit att kallas för adminbolag. Dessa bolag har kritiserats för att verksamheten i realiteten är närmast densamma som för en tillståndspliktig assistansanordnare – fast utan tillstånd för verksamheten och utan att adminbolag är arbetsgivare för de personliga assistenterna.
Adminbolagens affärsidé är inte lagstridig men har i vissa fall medfört att ansvarig myndighet inte betalar ut ersättning för redan utförd assistans. Motiveringen till detta är då vanligtvis att adminbolaget ifråga ska anses vara assistansanordnare som bedriver en tillståndspliktig verksamhet, men utan nödvändigt tillstånd för sin verksamhet. Konsekvensen blir då att den assistansberättigade inte har rätt till ersättning för den utförda assistansen. Så var fallet när en kommun nekade en assistansberättigad ersättning för redan utförd assistans. Detta överklagades och avslogs i första instans. Något som senare ändrades av kammarrätten som konstaterade att den assistansberättigade hade bedrivit assistansen i egen regi. Den assistansberättigade ansågs vara arbetsgivare för sina assistenter och hade därmed också arbetsgivaransvaret för dessa. Enligt kammarrätten var adminbolaget endast anlitat för att utföra administrativa tjänster och eftersom det inte finns några lagliga hinder mot detta ansågs den assistansberättigade ha rätt till ersättning för den assistans som hade utförts.
Detta överklagades till Högsta förvaltningsdomstolen som meddelade prövningstillstånd och begärde att Försäkringskassan, Inspektionen för vård och omsorg (IVO) samt Sveriges kommuner och regioner (SKR) skulle inkomma med remissyttranden i saken. Frågan som Högsta förvaltningsdomstolen skulle pröva var om assistansen hade anordnats av den assistansberättigade själv eller om den kunde anses vara anordnad i en yrkesmässig enskild verksamhet som i så fall är tillståndspliktig.
Försäkringskassan, IVO och SKR redogjorde för sina respektive uppfattningar om gällande rätt och lade fram för- och nackdelar med olika tolkningsalternativ. Såsom Försäkringskassan beskrev det kan det antingen göras en ordalydelsetolkning av bestämmelserna i LSS eller en helhetsbedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Vid en strikt tolkning av ordalydelsen skulle det vara avgörande vem som har anordnat den personliga assistansen. Detta skulle innebära att den som är arbetsgivare för assistenterna också är den som ska anses anordna den personliga assistansen, vilket skulle vara den assistansberättigade i det aktuella målet i Högsta förvaltningsdomstolen. En sådan tolkning skulle dock enligt Försäkringskassan medföra ett relativt stort utrymme att kringgå tillståndsplikten. Om det i stället ska göras en helhetsbedömning medför det en svår gränsdragning av hur omfattande administrativa tjänster en assistansberättigad kan köpa av någon annan och ändå själv anses vara som den som anordnat assistansen.
Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar i det aktuella avgörandet rörande adminbolag att de tjänster som den assistansberättigade anlitade adminbolaget för inte kan anses utgöra assistans som anordnats i egen regi; i stället rör det sig om assistans som har anordnats i en yrkesmässig enskild verksamhet. Hur har Högsta förvaltningsdomstolen nått den slutsatsen? Det framgår inte särskilt tydligt av domskälen. Den enda klarhet som domskälen ger är att det inte är tillräckligt att den assistansberättigade själv har ingått anställningsavtal med sina personliga assistenter för att det ska anses vara assistans som är utförd i egen regi.
Här finns det anledning att ta del av punkt åtta i tillägget från justitierådet Mathias Säfsten. Endast här nyanseras problemet med en oklarhet som i allt väsentligt riskerar att gå ut över den assistansberättigade som är den som vägras ersättning för utförd assistans. Av detta tillägg framgår ett önskemål om att själva regelverket förtydligas så är det tydliggörs exempelvis hur olika slags tjänster ska bedömas samt i så fall hur omfattningen av de tjänster som erbjuds av ett företag ska bedömas i det enskilda fallet.
Trots att Högsta förvaltningsdomstolen nu har kommit med sitt avgörande rörande adminbolag kvarstår en mängd obesvarade frågor. Högsta förvaltningsdomstolen har på så sätt fortsatt med domskäl som inte på ett tillfredsställande sätt ger relevant vägledning för framtiden. Något som Ek Juridik har beskrivit i fråga om de knapphändiga domskälen i målen om återbetalningsskyldighet för assistansanordnare (målen nr. 1126-23, 3513-23 och 5394-23) samt i fråga om vad som kan anses vara godtagbara skäl för frånvaro i viss verksamhet och ändå ha rätt till tillfälligt utökad personlig assistans (mål nr. 7023-23).
Det finns självfallet redan nu assistansberättigade som köper in administrativa tjänster inom endast ett eller ett väldigt begränsat antal administrativa områden. De företag som tillhandahåller detta bör sannolikt inte få hela sin affärsidé ifrågasatt som något som syftar till att kringgå tillståndsplikten. Om det ska göras en helhetsbedömning av varje enskilt fall är det affärskritiskt att få klarhet i vad som är tillåtliga administrativa tjänster inom den personliga assistansen. Detta gäller både avseende vilka tjänster som får säljas och i vilken omfattning dessa får tillhandahållas till en och samma assistansberättigad utan att det utgör en tillståndspliktig assistansverksamhet. Detta helt i enlighet med punkt åtta i tillägget till Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Dessutom behövs klarhet i fråga om en assistansberättigad som själv är arbetsgivare för sina personliga assistenter kan köpa in samtliga administrativa tjänster från olika företag. Sådana tjänsteköp kan förstås inte läggas samman och konstituera en sammantagen tillståndsplikt för samtliga företag på grundval av att deras sammanlagda tjänster kan jämställas med de som vanligen utförs av en assistansanordnare. Det finns fortfarande många intressanta och relevanta frågor för domstolarna – eller lagstiftaren – att klargöra.
När Högsta förvaltningsdomstolen avkunnar domar med knapphändiga och/eller otydliga domskäl medför det ofta att beslutande myndigheter, i brist på vägledning, stramar åt sin tillämpning påtagligt så fort det kommer på fråga om en assistansberättigad köper tjänster från vad som anses vara ett adminbolag. En sådan åtstramning kommer i första hand kommer att drabba de assistansberättigade som riskerar att på helt oförutsebara grunder nekas ersättning för utförd assistans för att myndigheterna bedömer att inköpta tjänster är av fel sort eller i för stor omfattning för att anses vara assistans i egen regi.
Oavsett vad inställningen till adminbolag och dess påstådda kringgående av tillståndsplikten må vara är Ek Juridik av uppfattningen att det är mycket olyckligt för den framtida rättstillämpningen när vår högsta överprövningsinstans inte ger tydlig vägledning. Eftersom många viktiga och intressanta frågorna kvarstår obesvarade kan vi förvänta oss fortsatta domstolsprövningar om vilka tjänster en assistansberättigad kan köpa och i vilken omfattning utan att detta ses som assistans som anordnas i yrkesmässig enskild verksamhet. Om det inte tillkommer klargörande lagstiftning rörande detta torde Högsta förvaltningsdomstolen behöva ta upp frågan igen. Dessvärre är det nog inte sannolikt att detta sker inom en snar framtid, varför Ek Juridik tyvärr förväntar sig att rättsläget kommer förbli oklart flera år framöver.
